新民用航空法为中国低空经济发展奠定里程碑意义的法律基础框架

2025年12月27日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国民用航空法》（“《民用航空法2025》”），该新修法案共16章262条，自2026年7月1日起施行。

本次通过的《民用航空法2025》，是对之前2021版本的大幅修改，不仅将2021版本的215条规定形式上增加到2025版的262条规定，也将法案十六章内容及顺序进行了大幅调整。可以理解，《民用航空法》本次如此大幅修订，一定程度上表明原有法律规定已不能满足新时代的民用航空事业实际发展需求，更不能满足近两年横空出世、骤然提到国家战略层面的低空经济产业发展需求。而本次法律修改中，最亮眼也最让低空经济产业期待的，是“低空经济”这个词汇，正式入法：“低空经济”不再仅是政策词汇，也成为国家重要法律规定里的重要法律词汇。

“低空经济”一词入法，具有重大的法律和产业意义！自2021年“低空经济”被写入中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》及2023年中央经济工作会议把“低空经济”列入战略性新兴产业以来，近两年“低空经济”频见于国务院政府工作报告及中央重要工作会议决议；地方层面，国内已有较多省市对“低空经济”则是既有地方立法也有地方政策。但缺憾的是，国家法律层面没有对“低空经济”进行专门规定，“低空经济”一词缺少国家法律层面的明确法律地位！此次修法，给予“低空经济”明确法律地位，无疑从国家法律层面增强和保障了“低空经济”的法律内涵和法律地位，是中国低空经济产业发展值得铭记的一个重要事件。

具体而言，《民用航空法2025》中“低空经济”一词出现了5次，最高频的4次出现是在《民用航空法2025》第二百二十五条：“国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准。

国务院有关部门和省级人民政府根据需要制定低空经济相关发展规划，完善支持政策措施，鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展，促进低空经济发展。”该条所在章节为“发展促进”，这是新法新增加的一个章节。从此条规定来看，可以理解对低空经济作为战略性新兴产业从国家立法层面保障促进发展的初衷。该条第一款三提“低空”，指向低空经济目前发展中三大问题：空域、飞行监管平台建设及适航与飞行管理等配套制度建设。该条第二款三提“低空经济”，把采取政策措施促进低空经济发展列为“国务院有关部门和省级人民政府”的法律责任和义务！

“低空经济”一词在《民用航空法2025》另一次出现则是在该法案第七十四条：“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益，使空域得到合理、安全、充分、有效利用。”这一条是针对空域管理的特别规定，而空域管理无疑是影响低空经济乃至通用航空发展的最大外部和体制因素。国家法律层面明文规定空域划分及管理需要特别考虑“低空经济发展需要”，这无疑对低空经济发展有着重要意义。但同时需要看到，第七十四条还是一条原则约定，空域管理的具体办法，根据该法案第七十五条（实际情况亦然）还需要“由国务院、中央军事委员会制定”。而2023年11月即发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，应该还需要特别考虑低空经济的发展需求，进一步审议修订后才能最终通过和发布。

与“低空经济”强相关的另一个重要修改，则是在《民用航空法2025》中，除了最后附则部分保留了与2021版本一样的关于“无人驾驶航空器”的另外立法原则规定，在新法案第三十四条和第六十一条，针对发展低空经济的核心载具——“无人驾驶航空器”，分别做出了特别规定。其中，《民用航空法2025》第三十四条规定：“从事民用无人驾驶航空器的设计、生产、进口、维修和飞行活动，应当按照国家有关规定向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可，按照规定无需取得适航许可的除外。

从事民用无人驾驶航空器生产的机构应当按照国家有关规定为其生产的无人驾驶航空器设置唯一产品识别码。”可以理解，第三十四条是针对民用无人驾驶航空器的适航和准入规定。而第六十一条则规定：“国家在民用机场以及周边一定范围的区域依法划定无人驾驶航空器管制空域，并向社会公布。

民用机场应当具备相应的对无人驾驶航空器的防范和处置能力，依法配备必要的探测、反制设备，在有关机关的监督和指导下严格按照规定的权限和程序使用。”可以看到，该条第一款是针对机场空域管理及无人驾驶航空器飞行管理的法律要求，而第二款对反无企业则意味着重大业务机遇，这款规定从法律层面上要求民用机场需要配备反无设施、具备反无能力，这无疑是立法层面给反无企业打开了一个细分市场。

以上，属《民用航空法2025》中与低空经济直接关联的相关规定。其他大量规定，如航空器登记、飞行管理、损害赔偿、黑飞罚则等，虽然也与低空经济相关，但特殊性没那么强，不赘述。

整体而言，民用航空法本次修法，无疑给了新兴的“低空经济”提供了基础支撑框架，具体内容包括：空域管理上，明确划分空域需兼顾低空经济发展；制度建设上，构建适配低空经济的适航审定、飞行管理等制度；产业促进角度，要求和支持国务院部门和省级政府制定利于发展低空经济的专项规划；安全监管角度，划定无人机管制空域，实施分类分级监管，筑牢安全底线……这些规定对低空经济规范发展是重要保障和支持，相信积极影响显著。

虽此次修法对低空经济整体利好，但也需要特别看到和指出的是：低空经济整体而言是庞大的系统性工程，本次民用航空法修法仅是开始为低空经济发展提供了法律层面的基础框架支撑！中国作为全球首提“低空经济”国家，中国建设针对低空经济的完善成熟法律体系，还需要在未来逐步摸索完善。《民用航空法》的更底层，我国并无针对完整空域和各类航空统一管理的《航空法》。低空经济，特别是空域管理问题，涉军，这不是民用航空法和民航主管部门所能直接管辖的；对低空经济至关重要的空域管理等基础问题，还需另外立法明确。

尽管还有不足和缺憾，但复杂问题没有简单解决办法，本次修法无疑正面效应明显，特别对中国低空经济发展无疑会有长远积极影响！对低空经济这一新生业态，构建明晰的法律基础框架，无疑是低空经济产业发展的极为重要一步，具有值得纪念和铭记的里程碑意义！